编者按
当前，我国新型研发机构建设尚处探索阶段，各地政府部门和新型研发机构自身在推进建设过程中都存在一些困惑和问题。本文结合《中华人民共和国科学技术进步法》（以下简称科学技术进步法》）、科技部《关于促进新型研发机构发展的指导意见》（以下简称《意见》）、全国新型研发机构监测调查数据和典型新型研发机构实证调研，就以下问题展开讨论。
1.关于什么是新型研发机构
2.如何理解“主要从事科学研究、技术创新和研发服务”
3.如何界定新型研发机构的“研发”活动和行为
4.关于新型研发机构的组织来源
5.关于“投资主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活”
6.关于新型研发机构的“法人”属性
7.关于新型研发机构的“双重”身份或“双跨”体制
01.关于什么是新型研发机构
简要概括，新型研发机构是新涌现的科技创新组织中经政府“认定”的特定部分，故称为“新型研发机构”需要政府认定。
目前全国各地新涌现的科技创新组织很多，并呈广泛和多样化存在，政府认定特定部分作为“新型研发机构”是为了便于宏观管理和开展有针对性的政策支持，引领和带动新型科技创新组织发展、丰富和完善区域乃至国家创新体系。
被认定为新型研发机构一般需要满足三个条件：
（1）具有“创新为主责、研发为主业”的发展导向或目标定位。“创新为主责”是因为《科学技术进步法》明确“新型研究开发机构是新型创新主体”；“研发为主业”是因为《科学技术进步法》和《意见》提出新型研发机构主要开展“科学研究、技术创新和研发服务”；
（2）承载推动区域和产业创新的“政府使命”。这是基于地方政府“认定”的动机，政府把新型研发机构纳入宏观管理和政策支持范畴是为了让这些机构能更好发挥“外部性”（即公共性和公益性）作用，而不是仅为了满足这些机构自身的目标利益；
（3）该组织是独立法人实体。这是源于《意见》对新型研发机构有“独立法人”的资格要求。“独立法人”意味着这些组织是可以独立承载使命的行为主体，能够成为政府建设创新体系的组织抓手。
02.如何理解“主要从事科学研究、技术创新和研发服务”
《意见》提出“主要从事科学研究、技术创新和研发服务”是强调新型研发机构的“研发”主要分为三大类别，在现实中这三大类别往往并不能严格区分，很多新型研发机构对三大类别的研发业务都会有所兼顾。但每个个体的“研发”侧重点会有所不同，也表现出不同个体在目标定位、建设形态和组织运行上的差异。
（1）从事“科学研究”类别
从事“科学研究”的新型研发机构，主要是指其目标定位是要做基础研究和应用研究。这类机构建设一般更加强调学术性和学科导向性，科研工作和人才团队建设是重心，组织运行与传统科研院区分不大，故此类机构一般也称为“新型科研机构”。如中国科学院深圳先进技术研究院就把自己称为“新型科研机构”，北京生命科学研究院和北京脑科学与类脑研究中心等也都属于这种“新型科研机构”类型。
（2）从事“技术创新”类别
一般而言，“技术创新”主要强调的是新知识的商业转化及应用。故《意见》提出从事“技术创新”，指向的是主要定位于开展技术开发、转化、孵化的新型研发机构类别。此类新型研发机构一方面需要强调研发，但更强调研发成果的商业转化和创业孵化，即强调实现创新价值。
就全国实际情况看，当下各地认定的新型研发机构有许多也是技术转移转化或孵化组织，只不过这些组织是因为自身有“研发”功能被纳入新型研发机构范畴。因此，此类新型研发机构的建设形态和组织运行与技术转移、成果转化、创业孵化类机构相通，或是由传统的转移转化组织或孵化器转化而来，或是为更好服务于转移、转化和孵化等目标新建的“研发”组织。故此类机构也可视为是传统转移转化组织及孵化器的升级版，是适应新时代发展的“新型转移转化机构”或“新型孵化服务载体”。
（3）从事“研发服务”类别
《意见》提出的“研发服务”主要指向的是源于企业需求的研发。这可以表现为多种形式，如企业委托独立开展的研发项目、与企业联合进行的技术改造或技术升级、以及基于专业知识对企业的创新赋能等行为。在实际中，“研发服务”大多属于“知识的应用与转化”范畴，经常以企业委托研发任务的形式开展。从新型研发机构监测调查统计上报的研发活动考察，主要从事“研发服务”的新型研发机构占绝大多数，是目前各地“认定”的新型研发机构的主要类型。
（4）讨论和建议
就宏观管理而言，政府对从事不同类别研发活动的新型研发机构应区别对待。研发活动的不同侧重决定着新型研发机构的不同目标定位或发展导向，尽管随时代的发展，各类科研机构都在强调基础研究、应用研究、技术开发、知识转化等“混成”功能的发展，但作为新型研发机构要谋求生存和发展，首先必须在自身的核心研发业务上塑造出“存在价值”。
这也意味着政府针对不同类别的新型研发机构要建立不同的评价、管理和政策支持方式。目前，在对新型研发机构的评价管理上存在过于简单粗放现象，很多地方不考虑新型研发机构在目标定位上的差异，用统一标准考核评价新型研发机构，往往给新型研发机构带来诸多发展上的困惑，也造成了政府在支持方式或资源配置上的错配。
对新型研发机构这一多元复合形态组织的宏观管理，“一刀切”和“指鹿为马”都不可取。从有效促进新型研发机构群体发展和推进新型研发机构的现代治理着眼，针对不同目标定位的新型研发机构，政府需要在宏观管理、考核评价、政策配置等方面做差异化和精细化的处理，需要通过“精准施策”提升政府的政策效能、以及财政或公共资源配置等使用效率。
03.如何界定新型研发机构的“研发”活动和行为
作为新型研发机构必须要有“研发”，但因为现实中新型研发机构的研发活动往往并不像传统科研机构的科研活动那样直观，很多地方也提出了如何界定新型研发机构的“研发”问题，这需要对界定新型研发机构的“研发”有基本共识。与传统科研机构相比，新型研发机构的“研发”在形式、内容和组织方式上有差异，结合《意见》精神，课题组认为新型研发机构的“研发”主要包含了三大“研发活动”范畴。
（1）学科或科研导向的研发
以往我国学科或科研导向的“研发”主要是国立科研机构或大学在开展，从省、市、地方政府大力度开启新型研发机构建设探索后，这种导向的科研活动及组织建设开始下移。开展这样的研发活动一般需要明确的科研方向、相对固定的科研团队和相对稳定的经费支持，因而这样的研发活动和组织形态与传统大学或科研机构所从事的科研活动本无二致。目前走在前列的省、市都在向这方面努力，许多新建的省、市实验室从建设伊始就要求要有学科方向和科研目标，并围绕学科方向和科研目标组建研究院所及人才团队。这种功能定位的新型研发机构可以认为是《意见》提出的主要“从事科学研究”类别，也是最易被接受或习惯认同的“研发活动”形式。
（2）场景或需求导向的研发
目前，各地“认定”的新型研发机构有许多以往主要是从事科技成果转化和创新服务的组织，这些组织并没有明显的学科方向和科研导向，其研发活动开展主要是围绕企业技术需求或现实场景提出的问题。因此，该类新型研发机构的研发活动经常表现为临时性的、合同性的或任务委托性的。课题组认为，此类研发活动尽管其不表现为有明确学科方向和科研导向的常态化组织推进，但其吻合《意见》提出的主要“从事技术创新和研发服务”类别，仍然属于新型研发机构的“研发活动”范畴。并且就现阶段发展而言，这种形式的“研发”是当前我国新型研发机构的主流存在形式。
（3）通过链接和整合外部资源组织“研发”
这也是当前我国新型研发机构大量存在的一种情形。在这种情形下，新型研发机构常常表现为自身并不具备科研条件和研发团队，但有能力驾驭“研发”目标任务，主要采取的方式是建立广泛的资源链接和通过价值共创机制开展“研发”和组织“研发”。课题组认为，这种形式开展的研发也应属于新型研发机构的“研发”范畴。并且，鼓励新型研发机构的体制机制创新、以及鼓励新型研发机构“用人机制灵活”，目的之一就是要倡导新型研发机构能够有灵活开展“研发活动”。
（4）讨论和建议
总体而言，课题组主张不管何种性质的法人组织，“认定”为新型研发机构必须要有“研发活动”，但界定“研发活动”的形式或内容不能过于拘泥于习惯认知或做教条化处理。就当前阶段引导新型研发机构发展而言，“学科或科研导向的研发”“场景或需求导向的研发”“通过链接和整合外部资源组织的研发”都应纳入新型研发机构的“研发活动”范畴。
需要强调的是，理想形态的新型研发机构应是以“研发为主业”的机构。但目前我国新型研发机构尚处幼稚期，大量新型研发机构的“研发活动”和研发能力提升需要不断积累和夯实，不拘泥于“定式”的研发活动开展也正是新型研发机构这一新生事物的生命力所在和在体制机制上的创新意义所在。
当然，目前在全国上报统计的新型研发机构中，也存在完全没有研发活动的法人组织（如单纯技术转移和成果转化机构、创业孵化机构和创新服务组织等）被纳入新型研发机构情况，这需要政府在“认定”过程中加以筛选和甄别。从政府宏观管理着眼，“新型研发机构”首先应是为区域植入科技“研发”的功能组织，没有“研发”功能的组织可以按其他主体领域分类管理，没有必要非要纳入新型研发机构管理范畴。并且，过于“含混”的统计或“认定”方式不利于精准施策和规范治理。
04.关于新型研发机构的组织来源
目前各地上报的新型研发机构主要分属两大板块：
一是政府出资新建的新型研发机构【新建板块】；
二是纳入政府宏观管理和政策促进范畴的新型研发机构【促进板块】。
一般地方政府对两大板块不加区分，都属于政府“认定”的新型研发机构。对新型研发机构这一特定群体的认定，拓展了政府宏观管理门类，也开启了创新政策新领域。
（1）新建板块
主要自2010年后开始。尤其2016年《国家创新驱动发展战略纲要》提出“发展面向市场的新型研发机构”后，许多具有先发优势的省市政府开始有意识兴建新型研发机构。北京市政府是自2010年《中关村自主创新示范区条例》提出“支持战略科学家领衔组建新型科研机构”后，开始大力度建设各种不同目标功能的新型研发机构。2019年科技部《意见》发布后，全国省市政府积极响应，各地出资举办新型研发机构的情况愈发多见。
总体而言，近年来各地举办的“**实验室”“**创新中心”“**产研院”和“**概念验证中心”等大都属于【新建板块】范畴。
（2）促进板块
科技部《意见》下发后，地方政府先后开始组织对新近涌现出的科技创新组织的“新型研发机构”认定工作。大部分省、市的“认定”都主要是结合《意见》要求，认定范围主要涵盖市场化存在的创新服务组织、地方政府过往兴办的转移转化孵化组织、改革转制后的地方科研院所、以及符合要求的研发服务类企业等。在目前各地上报的新型研发机构群体中，【促进板块】的新型研发机构占绝大多数。
（3）讨论和建议
就全国一般情形而言，当前地方产业集群或产业链普遍存在科技链（或创新源头）缺失现象，我国科技经济“两张皮”问题的症结也在于地方和产业缺乏科技创新能力，建设新型研发机构的现实意义就是要弥补这些方面的缺失。
【新建板块】围绕区域产业链或产业集群植入科技“研发”的资源和能力，是新时代发展地方政府出资兴建新型研发机构的主要目的。新建新型研发机构可以为区域或产业植入高能级科技创新平台，这些平台组织的建立能够对区域或产业创新体系建设发挥战略支撑作用，使区域创新体系真正成为有“根植性研发”的科技创新体系。因此，一般而言，政府对新建板块新型研发机构的目标定位都是要求其能够成为区域或产业创新体系建设中的奠基性和引领性组织。
【促进板块】从根植性科技创新体系建设着眼，尽管目前各省、市、地方都存在大量各种形态的创新平台和服务组织（产学研合作组织、成果转化和技术转移组织、创新服务和科技赋能组织等），但这些平台组织过往主要集中在创新“中介”环节，自身并非“科技研发”主体，有“创新”无“研发”是常态，这就使得地方的产业创新体系严重缺乏“科技研发”这一前置环节。【促进板块】新型研发机构是加快发展根植性研发组织的有效途径。通过认定，可以把各种不同功能的创新组织区别开来，有针对性引导和支持现有创新平台向具有科技研发能力的方向转变，使过往主要致力于创新“中介”的平台组织加快转型成为“创新为主责、研发为主业”的新型科技创新组织。同时，新型研发机构的发展壮大，会强化根植于地方和产业的前置性“研发”，使地方创新生态自身具备“研发”赋能能力，从而筑牢创新体系的根基，有效促进地方创新体系和产业体系升级，对丰富和完善区域乃至国家科技创新体系有重要意义。
就现阶段推动新型研发机构发展而言，建议政府对两大板块的新型研发机构要有所区分：
1）【新建板块】当前普遍面临的是建设什么样的机构和怎么建设问题，需要政府在新型研发机构的目标定位、体制机制和条件建设等诸多方面深度参与；
2）【促进板块】当前存在的主要问题是如何引导向新型研发机构的形态和内涵转变问题，政府重点需要通过资源配置和政策激励等手段加强对其发展方向的引导和能力培养；
3）就促进两大板块的群体发展而言，现阶段对【新建板块】的新型研发机构尤其要给予高度重视，地方政府需要通过打造标杆和树立示范，引领带动新型研发机构群体发展。
05.关于“投资主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活”
科技部《意见》强调新型研发机构要“投资主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活”，但目前在各地在新型研发机构认定过程中，对把握这些原则的尺度存有困惑。在此，课题组结合各地“认定”过程，就《意见》所表达的寓意做简要辨析。
（1）关于“投资主体多元化”
从宏观视角看，《意见》强调“投资主体多元化”有促进我国科技体制改革的意义，即通过发展“投资主体多元化”的新型研发机构，助推我国完成从单纯国家包办科技到国家和社会共同投资科技的范式转变。
在微观层面上，“投资主体多元化”的意义则在于便于构建能整合资源和科学决策的理事会（董事会）治理架构、多要素混成的运行体制、广泛组织资源的基础和能力、以及多元力量参与的联合治理，从而规避由于单一投资所可能会带来的对组织及运行的绝对控制。
不论宏观意义和微观意义，“投资主体多元化”都是新型研发机构建设的理想目标。但就现阶段的发展而言，目前地方“认定”的很多新型研发机构尚很难做到这一点，即便【新建板块】的新型研发机构在初创阶段也很难严格做到“投资主体多元化”。对此，课题组主张现阶段“认定”和新建新型研发机构，不必过于纠结其是否完全吻合“投资主体多元化”，而更应看其是否具有多元参与的科学决策机制、是否具有有效整合多元创新资源的体制柔性、以及是否实际具有能适应创新规律和公共性发展要求的理事会（董事会）联合治理。
（2）关于“管理制度现代化”
《意见》强调“管理制度现代化”，但管理制度现代化没有标准模板。课题组认为看新型研发机构的“管理制度现代化”主要是看两点：一是其是否建立起了“公开、透明、合规”的“人、财、物”管理制度；二是看这些制度的建立是否能契合该机构的目标定位和功能、业务开展，以及是否能有效发挥该机构的组织运行效益、效率。由于大多数新型研发机构都承载着推动创新链的多元目标，推进“管理制度现代化”任务艰巨且复杂，需要不断探索和逐步完善，且需每个新型研发机构的个性化定制和“因地制宜”。
（3）关于“运行机制市场化”
“运行机制市场化”主要是强调新型研发机构要区别于传统国立科技组织，其生存和发展要按市场的机制和规律组织运行。主要表现为：
1）有自负盈亏和自主发展的组织性质；
2）有嵌入市场或与市场主体一致的营利性目标和行为逻辑；
3）有按市场法则建立的组织运行机制和管理。就现实而言，目前各类新型研发机构都在积极向这样的方向努力。
（4）关于“用人机制灵活”
“用人机制灵活”与“运行机制市场化”高度关联，主要是强调新型研发机构的用人要突破陈规旧制，按市场的机制和法则选人和用人。包括不受编制约束、不受来自上级单位或主办方的经费预算限制、破除唯职称唯学历唯论文论资排辈等陈规旧习、建立按需设岗能上能下能进能出用人制度、以及实施按绩效考核和按贡献分配的薪酬体系和激励制度等，这些方面也都旨在强调要按“市场法则”建立新型研发机构的组织、人才和用人队伍管理。目前，各地新型研发机构都普遍具备这样的建设特征。
（5）讨论和建议
课题组的总体看法是，科技部《意见》有宏观指导性，地方的实践探索应有灵活性，不必过于纠结二者间的严格对应。《意见》本身更多体现的是宏观管理部门对促进我国新型科技创新组织发展所倡导的目标方向，地方“认定”新型研发机构则是为选定能推动本地域科技创新的行为主体和组织抓手。因而在地方政府的实际“认定”过程中，贯彻落实《意见》精神是需要的，但不必要把《意见》表达的每一“术语”作为是否可被“认定”为新型研发机构的教条依据。
06.关于新型研发机构的“法人”属性
根据科技部《意见》，目前各地政府上报的新型研发机构涵盖事业法人、民办非企业单位和公司法人三种法人类型。即便政府【新建板块】的新型研发机构，目前各地也未表现出对具体采取哪种法人类型有特别偏好。现实中新型研发机构究竟采取何种“法人”主要取决于创立该法人机构的主办方意志、以及贯彻主办方意志的法理依据。有以下常被提出和值得讨论的问题。
（1）“事业”法人与理事会治理的关系
【新建板块】
从新建板块看，“事业”法人属性的新型研发机构一般是由政府作为单一出资主体举办。目前各地新建的“事业”类新型研发机构多遵循“三无”原则。“三无”是指无级别、无编制、无固定经费，这种事业法人一般采用理事会决策的治理架构。理事会决策和治理经常会遇到三方面问题：
一是作为“三无”事业单位，理事会经常没有足够可动用资源的能力支撑新型研发机构正常运行。尤其在建设新型研发机构的早期阶段，由于自我造血能力不足，离开政府支持，“理事会决策”常常流于形式；
二是存在理事会决策能否充分体现“政府意志”问题。毕竟“事业单位”隶属政府，但目前存在一些过度放任“理事会决策”现象。对理事会的过度让权会造成“个别人意志大于政府意志”现象，这会使该机构的发展走向有可能会偏离政府初心、以及发展方向和目标定位的偏离，有些时候甚至会产生“公器私用”问题；
三是同时存在政府对理事会的过度干预问题。与过度放任“理事会决策”相反，有些地方政府举办的新型研发机构则存在政府过度干预现象，表现为该机构的运行和业务开展完全依附于政府，机构本身缺乏自主性和能动性。过度干预会造成体制机制回归，使机构沦为“新瓶装旧酒”游戏。
概括而言，理事会决策的治理架构可部分规避传统型事业单位的体制固化和机制羁绊，但同时也带来了能否良性运行和是否能充分体现“政府意志”问题。这是一对矛盾，需要在推进新型研发机构发展的过程中不断加以完善。
【促进板块】
目前各地上报的促进板块“事业”类新型研发机构主要是从传统科技机构改革而来，该类事业单位或在改革或已经完成了改革，政府认定的目的是为了通过“改革”使该类机构在目标定位和体制机制建设更吻合新型研发机构的发展导向，如浙江省特种设备科学研究院就通过改革被纳入新型研发机构的促进建设范畴。在“事业”法人与理事会治理的关系上，【促进板块】新型研发机构也不同程度存在与【新建板块】同样的问题。
（2）“民非”法人与社会属性的关系
【新建板块】
经调研观察，在【新建板块】中多数“民非”类新型研发机构也主要由政府动员资源（如国企或国有投资平台公司）兴办。这类“民非”尽管在理事会治理架构中体现了产学研等多元参与的特点，但现阶段的建设和运行主要依赖政府，其表现很难与“三无事业单位”属性的新型研发机构严格区分。北京协同创新研究院和北京石墨烯产业技术研究院在此类机构中有代表性，二者都在体制机制建设方面有许多有益探索，但现阶段也都在与政府关系的处理上还存在许多不确定性，有待在今后的发展中进一步理清。
对此类机构而言，主要存在的问题是，“民非”的本意是强调社会力量举办新型研发机构，但当前阶段这类机构从兴建到运行还主要依赖政府，还很难做到完全依靠“社会力量”。
【促进板块】
实证观察，促进板块“民非”类新型研发机构要比政府新建板块更多体现了“社会力量”参与特点，主要是由于这些此前注册为“民非”的机构大都由政产学研合作的平台组织或行业领域存在的创新合作平台组织转化而来，主办方或“实际控制人”不是政府或不完全取决于政府，因此会更多体现出“社会属性”。
（3）“公司”法人的政府“认定”问题
在上报的新型研发机构群体中，“公司”类新型研发机构占大多数，涵盖“纯国有型”“纯民营型”“国有+民营混合型”。尽管按科技部《意见》，“公司”法人可以纳入新型研发机构范畴，但一个“公司”是否吻合新型研发机构发展导向，存在政府在“认定”过程中的取舍问题。
（4）讨论与建议
三种“法人”性质不存在孰优孰劣的问题。就政府宏观管理而言，不同性质“法人”有不同的作用发挥，对此需要政府有不同的导向要求和不同的管理方式，尤其在促进建设和规范治理等方面，要理清边界、摆正政府与建设主体的关系。对此课题组有如下讨论和建议。
【事业法人】新型研发机构要强调赋予政府意志。
对“事业法人类”新型研发机构，为解决理事会决策与体现“政府意志”的矛盾，地方政府要有“一对一”的针对性举措促进其发展，尤其对肩负区域创新发展重要使命的机构，党委、政府、人大等需要按“一机构一策”加强引导、规制和扶持，让这些机构的决策和治理既有“上位法”依据，也有可真实操作执行的“理事会决策”空间。如江苏省委省政府对江苏产业技术研究院的建设发展就专门出台相关规定和促进措施。
【民非法人】新型研发机构要强化其公共目标和社会属性。
从新型研发机构的群体发展着眼，“民非”性质的新型研发机构需要大力倡导，尤其对促进板块的“民非”。理由在于，理论上“事业单位”的主体责任在政府，“民非”的主体责任在社会。因此，与“事业单位”比较，“民非”会更便于融入社会的“创新生态”。并且相比较而言，“民非”在体现“公益”特点、完善理事会治理、和体制机制创新等建设方面的“灵活空间”会更大。
【公司法人】新型研发机构要引导其向政府导向的方向发展。
关于“公司法人”是否有必要认定为新型研发机构问题，课题组的主要建议是：
1）“创新为主责，研发为主业”应成为是否纳入新型研发机构序列的主要鉴别标准，至少纳入新型研发机构范畴的“公司”应向这一方向努力。从目前的上报的情况看，有些“公司”的业务开展尽管有创新链条的构成成分，但有些基本没有“研发”功能或“研发”活动，这样的“公司”本身属于“创新服务”组织或“高企”类别，没有必要纳入“新型研发机构”管理范畴；
2）注册为“公司”的新型研发机构要有一定的公益性和公共性，能够在一定程度上成为政府推动区域或产业创新的组织抓手；
3）作为新型研发机构除需要有“研发主业”外，还需要体现促进创新驱动发展的“政府意志”。新型研发机构可以是“高企”，但不是所有的“高企”都可以纳入新型研发机构。纯粹服务于自身目标的企业，即便“研发”实力强大，也不宜于纳入新型研发机构范畴。如华为等高科技公司及其兴办的研究院等下属单元，在政府的分类管理中，更多应归类为“以企业为主体”的科技创新支持类别，而不必要纳入新型研发机构管理范畴。
总体而言，站在政府的立场上，对“事业法人”“民非法人”“公司法人”三者的宏观管理，主要强调的是要厘清“赋予”“强化”和“引导”的关系。
07.关于新型研发机构的“双重”身份或“双跨”体制
当前，在各地的新型研发机构建设中广泛存在“两块牌子、一套人马、一体化运行”或“两块牌子、两套人马、一体化运行”等体制架构和机制运行。所谓“两块牌子”是指新型研发机构同时拥有“事业单位+公司”或“民非+公司”双重身份，“一体化运行”主要是指两个法人机构受控于统一的决策和治理架构，这就形成了新型研发机构的“双跨”体制。
（1）“事业单位+公司”的机构存在形式
“事业单位+公司”主要存在两种情形：
一种是“事业单位”法人与“公司”法人并行，一般“公司”法人另由其他国有平台公司（如政府基金）出资建立，呈现“两块牌子、两套人马、一体化运行”；
另一种是“事业单位”类别新型研发机构直接投资或下设“公司”，这种情形一般表现为“两块牌子、一套人马的一体化运行”，如江苏省产业技术研究院就属于这种体制。在国家现行制度框架下，“事业单位”投资或下设“公司”一般需要上级单位或上级政府的特别审批。
（2）“公司+民非”的机构存在形式
“民非+公司”的新型研发机构一般也存在两种情形：
一种是发起人（企业或社会组织）先共同发起成立“民非”性质的研究院所，为配合该研究院所的业务开展，相关发起人再另行设立与“民非”研究院所的并行公司，或者直接由“民非”研究院所出资设立新的并行“公司”。【促进板块】的新型研发机构多属于这种存在情形；
另一种是发起人先注册公司，再由所注册的公司作为主要发起单位捐资成立“民非”研究院所，这种建设模式多是由依靠政府背景建设的“民非”采纳。如北京市政府为建设“民非”性质的北京石墨烯产业技术研究院，是先由国有平台公司注册成立“北京石墨烯产业技术研究院有限公司”，再由该“研究院有限公司”为主要发起人捐资成立“北京石墨烯产业技术研究院”。之所以采取这样的迂回路径，主要是为了不违背我国有关财政或国有资金管理的有关规制。
（3）讨论与建议
总体而言，“双重”身份或“双跨”体制都是为突破现行规制约束、有效应对新时代创新发展需求的实践探索，是为了更好承载“创新为主责、研发为主业”发展使命、更大程度发挥组织作用的体制机制创新举措。因此，这样的实践探索值得倡导。
但就体制创新而言，“双跨”会打开新型研发机构大展宏图的业务和运行“空间”，但同时也会留下不良意识或不良行为的“寻租”空间或发生“余地”，这就需要政府加强在宏观管理上的指导和监督、以及新型研发机构自身制度建设的完善和规范。除此之外，更需要强调两点：一是要加强党的领导、组织建设和思想教育；二是要选任合格的决策者和管理者。
结合课题组的实地调研观察，在取得卓越表现的新型研发机构背后，有一条基本的经验是：这些新型研发机构都有一位或一群有理想、有情怀、有能力、有担当的领导者或领导群体。
作者：王胜光 (西安创新发展研究院首席研究员)
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