导语
为深入贯彻创新驱动发展战略，加快丝路科创中心建设，市科技局按年度征集软科学研究项目，组织高校院所专家围绕全市经济社会发展的重难点问题开展对策研究，形成了一系列对政府决策具有支撑作用的研究成果，我们将陆续编发研究成果的主要内容，供大家学习交流。【发布内容属学术交流探讨，不代表本局观点，欢迎大家批评指正。】
李建勋，曾主持国家自然基金(青年基金)、教育部人文社会科学研究项目、陕西省社会科学基金项目、陕西省教育厅科研项目等多项课题。
在国内外重要学术期刊发表论文近50篇，出版专著2部，获得专利3项、软件著作权12项，获陕西省科学技术二等奖1项、陕西省农业技术推广成果一等奖1项，具有丰富的科研和管理经验。
【本文摘要】
秦岭北麓环山带的不断开发建设，使当地生态环境保护现状已经发生巨大变化，现行生态环境保护机制不同程度存在系统效益下降、层次性不足、开放性缺乏等问题，因此秦岭北麓环山带迫切需要构建新型生态保护长效机制，以提升生态保护机制运作能力和可操作性。本项目广泛收集有关秦岭北麓环山带的生态保护现状信息，总结了现有生态保护机制的不足之处，采用相互关联区域整合、结构形态类型保存、空间修复与功能协调三种技术手段支持长效机制构建，最终构建了激励机制、法制机制、监管保障机制、多元网络机制为一体的长效机制。结合地方对秦岭北麓环山带的生态发展需求，探索了生态保护路径科学化的具体要求，形成了一定的规划策略，进一步为秦岭北麓环山带生态保护长效机制的顺利运行提供可借鉴思路。
【关键词】
秦岭北麓；环山带；生态保护；长效机制
一、绪论
1.研究背景
秦岭是我国南北自然环境的天然分界线，也是我国中部最重要的生态安全屏障，生物资源丰富，动植物复杂多样，被誉为“世界生物基因库。随着城市化进程的加快，秦岭的生态环境遭到破坏，秦岭北麓自身的格局，也导致当地生态系统具有脆弱性和过渡性。全面摸清秦岭北麓环山带生态环境突出存在的问题，对陕西省坚决打赢秦岭保卫战，推进秦岭生态系统保护，推动生态环境持续更好发展提出了更高要求。为此，本项目在对现行秦岭北麓环山带生态保护机制了解的基础上，分析现存问题并加以归类整理，找出秦岭北麓环山带生态环境遭到破坏的重要成因。据此建立更为全面有效的生态保护长效机制，并对实施路径进行探索，汇集现有生态环境保护措施与技术，给出一套集成的秦岭北麓环山带生态保护措施，为秦岭北麓环山带生态环境保护及管理提供决策参考。
2.研究意义
探讨秦岭北麓环山带生态保护机制创新，建立生态保护长效机制，从理论上拓宽对于秦岭北麓环山带生态保护机制的研究。同时，秦岭北麓环山带的生态环境保护不仅对于整个秦岭有重大意义，对于整个西安市乃至陕西来说意义非凡，为之后学者再研究秦岭北麓生态保护奠定了理论基础。通过对治理路径的探索，可以有效提升秦岭北麓环山带生态系统稳定性，为类似地貌的生态问题提供参考，同时也对西安市的经济发展具有长远的战略意义，对建设实现可持续快速发展的大西安更具有重要的现实意义。
3.研究内容
本项目在广泛收集了政府以及秦岭办相关数据、文献、资料的基础上，拟从秦岭北麓环山带的生态保护现状出发，结合目前对于生态保护常采用的相关技术手段，将其应用到秦岭北麓环山带生态保护长效机制的构建方案中。针对地方对秦岭北麓环山带的生态发展需求，探索生态保护路径科学化的具体要求。在充分分析秦岭北麓环山带现有生态保护机制的基础上，研究目前对于秦岭北麓环山带生态健康运转的实际需求，从提升秦岭北麓环山带生态保护机制运作效率与水平。
二、秦岭北麓环山带的生态保护现状分析
1.秦岭北麓环山带生态保护现状
（1）生态现状分析
当前秦岭北麓存在部分河流开采使用过度，河湖生态空间萎缩，地下水超采等现象，河道的生态水量被大量挤占，河流的生态水量不足，甚至导致断流、干涸，河道的自然修复功能弱化，天然水系破坏严重。
（2）空气生态现状分析
秦岭北麓环山带空气中各类空气污染物含量相较以前均有不同程度的下降。目前有不少的污染物已达到国家空气质量二级标准，如二氧化硫，但仍有不少的污染物超过了国家环境空气质量二级标准，如二氧化氮、颗粒物（PM2.5）等。
（3）自然资源现状分析
随着城市化的进程，大面积浅山区土地被用于农业耕作和工业开发，该地的植被覆盖率逐年降低，出现水土流失的问题；矿产资源的持续开发，对秦岭北麓生态环境产生了一定负面影响；秦岭丰富的动植物资源也存在一定的生存威胁。
2.空间类型与生态保护相关性探究
秦岭北麓山地具有极其重要的水源涵养、生物多样性维护、土壤多样性保持等功能，将该地各个生态区按照重要性不同分为一般重要、重要、极重要，城市化地区以一般重要区为主，重点生态功能区极重要区面积最大，一般重要区次之，农产品生产区内极重要区和一般重要区面积相当。从秦岭北麓环山带整体来看，极重要的生态功能空间覆盖了大部分的保护地空间，
由于秦岭北麓环山带各个重要生态功能空间重要性以及在生态系统中承担的角色的不同，在对各个功能区进行生态保护的过程中除了需要遵循现行法律法规的大方向外，还需因地制宜的进行管控。
三、秦岭北麓环山带生态保护问题研究
1.生态系统整体效益下降
秦岭北麓环山带生态系统的整体效益可以界定为区域内生物多样性的经济价值所代表的内部效益，以及建立自然保护区所产生的外部收益的总和，主要体现为经济效益、生态效益和社会效益。
秦岭北麓环山带的违规开发对当地的生物多样性产生了极大影响，生态系统的自我修复功能逐渐退化，区域内部经济效益的大幅缩减，与之相关的周边旅游业、餐饮业、服务业等也受到巨大冲击。由于规划与管控的系统性、科学性不足，对打造以“秦岭”为主题的特色生态旅游品牌不利，区内外部经济效益无法达到预期水平。同时也造成了当地珍稀动植物栖息地生存环境的破碎化，生态效益明显降低。社会效益的下降，表征为生态环境的恶化反作用于生产生活，对当地居民身心健康产生不良作用，影响区域社会文明进步。
2.生态系统层次性不足
现有的秦岭北麓环山带生态治理体系的规划保护层次性与机制构建层次性不足，规划在一定程度上存在纲领性强、可操作性弱的问题，缺乏针对于不同层级子系统的治理策略，导致区域内的保护机制、规划策略的指导性不强，各区域之间缺乏统筹，空间发展有序性不足。
3.生态系统开放性缺乏
秦岭北麓环山带作为浅山区与西安市区的中间地带，开放性存在一定的不足，阻碍了内外部生态流的交互，制约了“斑块—基质”的生态系统的形成，如图3（a）所示，区域内植被难以及时消化城市废气，也难以向城市输送足量新鲜空气，需构建如图3（b）的具有生态缓冲带的生态流畅通生态系统。
四、秦岭北麓环山带生态保护长效机制构建
1.秦岭北麓环山带生态保护长效机制的构建方针
秦岭北麓环山带生态保护长效机制构建聚焦于区域整合与内在机制优化两方面，如图4所示。区域整合可以为内在机制的优化提供方向，内在机制为区域整合的实行提供保障。区域整合包括对当地文化的挖掘实现区域形象、当地区域规划实现区域空间、当地特色的休闲体验活动实现区域产品三方面的整合。同时，从整合过程中的内在机制优化出发，当地政府自主创新能力、工作人员的综合素质得到提升，当地政府对秦岭北麓环山带的生态保护更具有主导权。
2.秦岭北麓环山带生态保护长效机制的构建
（1）合作博弈的激励机制
积极推行秦岭北麓环山带的建设的绿色开发方案，避免传统开发重视经济利益而存在的污染大、资源利用损失率高的问题。在企业之间开发方案选择时，构建基于合作博弈的激励机制，对于选择传统开发方式的企业进行负向激励，使其承担一定污染生态的责任，引导其向绿色开发的方向发展。对于从事绿色开发的企业采取一定的正向激励措施，进行一定的补偿，鼓励企业继续以环境保护为首要选择因素进行建设开发。
（2）高效规范的法治机制
转变秦岭环山带生态保护立法理念是从源头上进行法制，可持续发展的立法理念聚焦于改善由于经济开发所造成的不良影响，同时可以建立起良好的人与自然关系。在机制实行过程中，需要不断细化秦岭北麓环山带的立法机制，解决当前许多损害生态环境行为无法可依的局面，保证机制的有效运转；完善的生态环境后果追责制度可以对政府领导的权利进行约束，经过科学评估进行决策、规范相应流程、防止权力滥用，同时，也能提升政府的整体意识，发挥地方政府工作人员的主观能动性，积极投身生态文明建设中。
（3）多主体参与的监管机制
在秦岭北麓环山带生态保护的参与主体中包，政府是主导者，制定相关政策，实行相应奖惩；企业是重要参与者，对生态环境具有重大影响；当地居民是主要参与者，生态环境的优劣直接影响居民的生产生活；大众媒体作为辅助参与者，承担舆论引导、监督的责任，同时对各方主体行为起约束作用。多主体协同监管，一方面可以实现更为丰富的常态化沟通渠道，推进政策科学化建设；另一方面可对政府权力进行有效监督，推进监管软能力提升。
（4）公开透明的网络治理机制
当代信息技术可以为秦岭北麓环山带的生态保护提供支撑作用，互联网可以将尽可能多的社会资源囊括进秦岭北麓环山带的生态保护机制中，实现各方主体之间的信息互动，完成相关资源的重新整合。同时，秦岭北麓环山带生态保护信息系统，有助于政府信息的公开程度加强、信息透明度提升。
五、秦岭北麓环山带生态保护路径探索
1.多元化生态资金保障路径
为解决秦岭北麓环山带生态资金的调配问题，有必要探索多元化的生态资金保障路径，完善财政转移支付方法，有效引导社会资本进入生态保护领域。在政府主导的基础上大力拓展非政府途径的多元化资金渠道，保障秦岭北麓环山带生态保护项目的融资需求。秦岭北麓环山带的财政资金要突破传统补贴模式的限制，充分发挥杠杆作用，撬动社会资本参与到秦岭北麓环山带生态保护项目建设，提升多元资金主体的参与度和活跃度。通过市场化手段，使得秦岭北麓环山带生态保护现行规则逐步向跨行政的绿色基金模式过渡。
2.公众参与结合执法联动路径
构建以西安市秦岭生态环境保护管理局为主导的联动机制，协调秦岭北麓环山带各个部门对秦岭生态环境保护的责任范围，平衡行政机构之间的利益，保障政府环保机制的运行。政府在秦岭北麓环山带的生态环境保护中，还需正确引导公众力量，有序、高效配合的各项环境保护政策，建构有效的公众参与机制。
3.生态环境数字化管理路径
数字化的秦岭北麓环山带生态环境保护系统，能全面、实时、准确的监测矿山资源、水源水质和空气质量，并通过整合高分辨率卫星遥感观测数据、无人机监控数据、水文、气象、林业和公众舆论数据等，向生态安全动态预警方向不断发展，共同支持秦岭北麓环山带生态环境的高效监管与精细化治理工作。
六、秦岭北麓环山带生态保护措施研究
1.规划策略
（1）宏观规划策略
加大秦岭北麓环山带生态系统修复力度，推行个体负责制以加强植被、水体的保护管理和矿区过度开发的环境治理恢复。同时，设立并完善秦岭国家公园自然地保护地区相关制度，将“适度开发”转向“保护优先”，完善监督管理相关制度，明确各级政府部门责任，构建多层次、多领域的监测监管体系。
（2）中观规划策略
在秦岭北麓环山带离城区较近的地区设计生态社区，创造或改造出生态宜居、绿色健康的社区环境，实现人与自然平衡发展、和谐相处；在农业区采用生态农业型规划模式，培育并生产优质粮、果、蔬、畜四大农业产品，形成具有当地特色的农产品示范生态产业园区；在工业集中区建立生态工业型规划，通过集中乡村内零散的小规模工业企业以提高土地资源利用率，避免工业对环境造成的面源污染；在浅山区发展生态旅游型规划，通过以绿促游、以游兴村的商业模式，将产业收入再投资于产业链延伸中形成良性循环；在远山区形成生态保育型规划策略，将乡村生态环境作为首要发展目标。
（3）微观规划策略
随着秦岭北麓环山带城镇化进度的推进，政府基础设施建设需要从以社会生产和居民生活为主转变为更强调绿色开发的模式，更加注重绿色生态环境建设为当地居民带来的隐性价值。秦岭北麓环山带生态环境保护的基础设施应逐步向生态化转型，绿色基础设施规划强调城市生态系统中各个子区块的功能协调，注重经济与环境之间的效益平衡，是指引城市土地可持续开发与保护和改善城市生态环境的有效路径。
2.规划管理措施
（1）树立生态基本理念
秦岭北麓环山带生态管理者必须树立生态系统的观念，其中包括系统思想、共生思想和演替思想。秦岭北麓环山带管理队伍中还应引入动态保护模式，在环境允许的条件下，考虑生态环境可持续性的动态发展，改进静态保护模式，尝试建立保护对象与利益相关者的有机联系，通过人与自然交互的途径，在规划措施中融入动态理念，力求实现自然资源、文化资源与当地居民的良性反馈。在干部培训工作中强调生态阈值理念，为秦岭北麓环山带地区管理预警机制的设立打下了思想基础。
（2）引导生态产业扶贫
政府部门必须借助产业资本力量，引导秦岭北麓环山带周边农户增收。同时，在农户收入急需提升的要求下，为了配合全国脱贫攻坚任务的完成，当地管理者在制定规划时需要考虑提高广大农村地区的非农收入水平，因地制宜，采取一系列政策及措施培育生态产业，保障生态保护长效机制的运行。
（3）健全土地管理制度
秦岭北麓环山带各级政府应制定合理的土地利用年度计划，严格按照土地利用年度规划指标征用村民集体土地。西安市政府应结合秦岭保护条例规定审慎处理新批用地性质，加快出台配套管理制度，严格按照产业准入动态清单监管土地用途，实现对秦岭北麓环山带生态资源的保护。
（4）构建生态旅游产业
当地政府应利用大众媒体对秦岭北麓环山带生态旅游进行宣传，同时可采取城市公共交通等作为宣传载体。充分利用起秦岭北麓环山带可自驾游的资源优势，进行产品创新，开展走进校区、企业等场所等活动进行秦岭北麓环山带生态旅游宣传促销活动。
七 、结语
本课题在结合国内外在生态保护机制研究以及现行秦岭北麓环山带生态保护机制的基础上，分析当前现存问题并加以归类整理，找出秦岭北麓环山带生态环境遭到破坏的重要成因，在结合国内外在生态保护机制研究以及现行秦岭北麓环山带生态保护机制的基础上，分析当前现存问题并加以归类整理，探寻秦岭北麓环山带生态环境遭到破坏的重要成因，建立起合作博弈的激励机制、高效规范的法治机制、多主体协同的监管机制以及公开透明网络治理机制等四位一体的长效机制，并对实施路径进行探索，为秦岭北麓环山带生态环境保护及管理提供了决策参考。
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