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智库观点 | 李栋:勇立涛头 弄潮时代 在“两个格局”中取势、站位、超越(下)

为深入贯彻创新驱动发展战略,加快“一带一路”科技创新中心建设,建立健全科技决策咨询制度,市科技局征集建设了西安交通大学经济与金融学院等18家单位为西安市科技创新智库,主要围绕科技发展战略规划、科技资源优化统筹、促进产业创新发展、科技创新体系建设等领域,加强形势研判、战略规划、顶层设计、对策研究、决策评估等,为全市科技创新决策提供重要依据和智力支持。创新西安将陆续编发智库专家的相关研究成果,供大家学习交流。【发布内容属学术交流探讨,不代表本局观点,欢迎大家批评指正】

李栋 管理学硕士,西安通济区域规划研究院院长,现任西安市科技创新智库专家、《西安国际化大都市发展蓝皮书》主编、国际化大都市研究小组(IMD)主任、西安市特色小镇专家委员会评审、西安市发改委学术委员会委员、西安高新技术企业协会副理事长,主持陕西省、西安市、西咸新区等重大规划编制和课题研究项目百余项。

身处何境

把握大势,明确站位,将城市置身于西部大开发新格局和“一带一路”大格局相嵌套的生态系统之中,从空间维度找准西安发展的城市生态位,事关长远,尤为迫切。

当前,西安面临着空间资源供给同国家中心城市建设、国际化大都市发展不相适应的矛盾,土地资源紧缺成为制约基础设施建设、产业结构调整、重大项目落地的主要瓶颈。

截至2019年,大西安(含西咸新区)总面积为10752平方公里,实际可用作各类建设的用地不足3900平方公里。基于其上,正在推进的国土空间规划将进一步确立生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线,同时叠加遗址保护区边线,“四线并立”的刚性约束下,发展空间严重受限。西安市常住人口1020.35万人。疫情防控期间扫码人口1480万,实际管理人口远远大于常住人口。在进一步集聚经济和人口,全面提升国家中心城市承载能力的上位要求下,发展空间更趋捉襟见肘。打破空间、资源、行政边界制约,推进资源统筹、跨区域合作成为打破瓶颈的关键。

城市空间生态位建构于特定基底的物理场域之上。以东北-西南走向的G30-G5西安段为界,可将大西安划分为两大地缘区。东南部为秦岭山脉和黄土台塬区,地势高亢、交通不便、发展遇阻。西北扇形放散区域,地势平缓、纵深适度、宜于建设。因此,以西北为转进方向的“西咸一体化”和以东北为拓殖方向的“富阎一体化”旁逸斜出,形成西安空间舒张的两大牵引。长期来看,受骊山、嵯峨山南北夹持,汉唐迄今形成的九宫格局趋于拉长为带状城市,和九宫传统更为契合的“大西安都市圈”似乎是对带状趋势的结构纠偏。

2018年2月印发的《关中平原城市群发展规划》首次提出以西安、咸阳主城区、西咸新区为主构建大西安都市圈,作为国家中心城市的核心承载区。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态,是推进国家中心城市建设适宜着力的空间维度。“1小时通勤圈”是以中心城市为圆心,城市轨道交通运营1小时的距离(最长80公里)为半径的区域范围,通过1小时通勤实现中心城市辐射力的最大化。

同年11月公布的《大西安2050空间发展战略规划》提出了1.76万平方公里的规划范围,是以西安为圆点,以75公里为半径得出实际面积,覆盖西安、咸阳、渭南、杨凌、西咸新区。由此可见,该规划所谓“大西安”即是技术意义上的大西安都市圈。较之大西安存量空间,实增近7000平方公里发展空间,但囿于南北山地、渭河阶地制约,实际各类建设用地增量有限,但足以支撑西安第二个百年目标。

以2014年西咸新区设立为发轫,“西咸一体化”推进有力,成效显著。近期国家领导人进一步要求陕西加快西安-咸阳一体化进程,标志着大西安都市圈建设进入到西咸时刻。

“西咸一体化”最优解是参照济南、莱芜模式,实现西安、咸阳的行政区划归并。《关中平原城市群发展规划》明确给出路径,按程序合理调整行政区划,推动西安-咸阳一体化发展,打造具有国际影响力的现代化都市圈。《西安国家中心城市建设实施方案》亦提出通过深化西咸新区管理体制调整,合理调整行政区划,明确大西安都市圈边界,实施“北跨、南控、西进、东拓、中优”空间战略,打造大西安“三轴三带三廊一通道多中心多组团”的空间格局。顺延了《大西安2050空间发展战略规划》1.76万平方公里的概念设计。

跨市行政区划调整需要省级的支持统筹。2020年4月17日印发的陕西省《关于建设西安国家中心城市的意见》中就“推进西咸一体化发展”提出支持两市“在区域交通设施廊道、重大生产力空间布局、公共服务设施建设、区域生态环境共治等方面实现一体化发展”,同时又释放出“西咸都市圈”的新概念。2020年5月20日,陕西省发改委下发的《2020年推动关中平原城市群和新型城镇化发展重点工作任务》要求,“推动《西安都市圈发展规划》印发实施”。至此,关于“都市圈”中省市形成了“大西安都市圈”“西咸都市圈”和“西安都市圈”三个表述口径。

为了有力提速“西咸一体化”进程,有效规避区划归并的现实障碍,IMD提出建设“西安-咸阳统筹示范区”,作为大西安都市圈的建设的切实抓手。示范区涵盖西安市主城区、西咸新区、咸阳市主城区。

在制度设计上,示范区全面对标西安,采用副省级组织人事的管理制度、科层制度、薪酬制度。加大示范区市级领导干部双向交流任职力度,畅通其他层级干部相互挂职和交流任职渠道,实现干部资源的有效整合和有序融合,为一体化发展提供组织保证。统筹示范区地区生产总值,税收存量归当地主体所有,增量部分由三地政府(管委会)在协商基础上按比例分成。

在扩权赋能上,赋予西安市经济、社会、民生事务等方面以省级管理权限,享有省一级立法权、政策制定权、规划审批权、对外经济合作权、金融和税收等宏观经济调控权和项目审批权等。在不改变原有行政区划的基础上,由西安主导示范区规划、国土、交通、建设、环保、科技、金融和社会事务等。支持西咸新区发挥空间结合区位优势,创新城市发展方式。

赋权西安对示范区的规划整合融合、重大生产力布局、土地开发安排、科创平台共建、招商资源共享、交通基础设施建设等涉及经济发展的重点领域,以及教育、医疗、社保等民生领域,以及公共服务设施建设、区域生态环境治理进行大胆创新探索,将各自为政转化为共谋共建,切实推进“西咸一体化”。

唯有通过实质性“西咸一体化”,提升大西安都市圈内核(大西安新中心)的密度和能级,对标世界城市站稳西安城市空间生态位,成为在全球网络中占据支配地位的重大节点。

由此可见,2017年提出的“三个经济”是通盘考虑大西安综合优势而做出的扬弃和聚焦,是西安打造内陆改革开放高地,深度融入共建“一带一路”大格局的重要平台和网络节点。

在《指导意见》中,明确要求西部相关省区“依托陆桥综合运输通道”加强与东中部省份互惠合作。西安地处欧亚大陆桥和胡焕庸线(欧亚大陆中心地区和欧亚大陆边缘地区的东亚分界线)的交汇点,是依托中国地理几何中心,加快建设国家“陆海统筹门户”和“要素配置枢纽”的天然场域,具备体现国家意志,服务国家战略,发挥陆海复合型国家“边缘地带”后发优势的天然禀赋,易于面向“一带一路”沿线国家和地区,推进人力、资本、能源、生态、数据等要素流动和优化配置,构筑内陆地区效率高、成本低、服务优的国际贸易通道,推进西安从“帕累托最优”到“卡尔多改进”,以全要素生产率提升支撑经济社会高质量发展。

走向何方

从时间维度看,科技创新、自然生态、历史文化,既是时间过滤沉淀的势能累积,亦是西安历久弥新,足以后来居上的强势禀赋。

国家领导人在来陕考察期间,特别勉励新时代陕西和西安要有“勇立潮头、争当时代弄潮儿的志向和气魄”。

5月14日通过的《中共西安市委关于深入学习贯彻习近平总书记来陕考察重要讲话精神奋力谱写西安新时代追赶超越新篇章的决定》要求“真正把机遇抢在先、把工作干在前,展现西安人的胆识和锐气”。因而,当下西安需要以此为基点,走出认知窠臼,以舍我其谁的担当,创造性地理解和把握时代的期许,精准锚定自身在西部、在中国、在世界的站位,掀起一座古老城市革故鼎新的新潮和后浪。

在科技创新领域

近年来在“创建国家自主创新示范区”,依托科技大市场等创新载体,系统推进“科技成果转移转化示范”等《指导意见》关切的重点领域发轫较早,斩获颇丰,走出了一条足以示范全国,引领西部的科创之路。《指导意见》同时强调,“完善国家重大科研基础设施布局,支持西部地区在特色优势领域优先布局建设国家级创新平台和大科学装置。”目前,西安拥有国家分子医学转化科学中心和高精度地基授时系统等两个在建国家重大科技基础设施项目,正在积极争取Z箍缩等国家重大研究技术项目落地。

应将争创“综合性国家科学中心”列入“十四五”规划纲要,强化特色优势领域,用足用好“新格局”内蕴的政策红利,从土地、资金和政策等方面予以强力支持,确保成为综合性国家科学中心西部“第一城”。同时,遵循《指导意见》要求,依托最高人民法院第二国际商事法庭驻地优势,面向“一带一路”市场主体,“加强知识产权保护、应用和服务体系建设,支持开展知识产权国际交流合作”,为跨国科技创新合作提供国际法治保障。

在生态环保领域

陕西位居黄河流域中游,秦岭山脉横贯国土中南部,省域生态环境保护不仅关系自身发展质量和可持续发展,而且关系全国乃至全球生态环境大局。国家领导人近期亦亲赴秦岭腹地考察,就秦岭的功能、价值和意义做出了至高性、终极性的总结——秦岭和合南北、泽被天下,是我国的中央水塔,是中华民族的祖脉和中华文化的重要象征。保护好秦岭生态环境,对确保中华民族长盛不衰、实现“两个一百年”奋斗目标、实现可持续发展具有十分重大而深远的意义。

《指导意见》专列“加大美丽西部建设力度,筑牢国家生态安全屏障”一节,要求“深入实施重点生态工程”,“开展国土绿化行动,稳步推进自然保护地体系建设和湿地保护修复。加快推进国家公园体系建设”。对西安而言,应对标美国黄石国家公园,实施最严格的秦岭生态环境保护和修复,统筹山水林田湖草系统治理,打造秦岭生态工程,创建“中国特色国家公园体制试验区”,加快推进国家公园体系建设。

恪守“绿水青山既是自然财富,又是经济财富”的绿色发展观,坚信“人不负青山,青山定不负人”,在实施最严格秦岭保护修复的前提下,大胆探索市场化、多元化生态保护补偿机制,进一步完善生态保护补偿市场体系,积极争取“中央财政对重点生态功能区转移支付力度”,通过提供具有全球意义的绿色国际公共产品,积极推动共建绿色“一带一路”,让沿线各国共享绿色发展机遇,体现真正的西部担当、西安责任。

在历史文化领域

《指导意见》提出,“支持陕西充分发掘历史文化优势,发挥丝绸之路经济带重要通道、节点作用。”陕西是中华民族和华夏文明重要发祥地之一,秦岭是中华民族的祖脉和中华文化的重要象征,西安是“丝绸之路:长安-天山廊道路网”世界遗产的东方渊薮,天然具有依托关中平原城市群华夏文明重要发祥地根脉网络,代表中国面向“一带一路”,弘扬中华优秀传统文化,打造“中国文化中心”,构建国家文化软实力体系的排他性优势。

在西部大开发新格局和“一带一路”的大格局双重叠加的新时代背景下,国家期许的西安担当和自我抉择的生态位次,离不开城市最为基础的经济支撑。《西安国际化大都市发展蓝皮书(2020)》在全面总结近年西安经济社会发展的基础上,通过城市能级测评指标体系,梳理研判出影响西安高质量发展的系列重大问题。这些问题表象在实体经济较弱,根子在制造业不强。当前,西安是9个国家中心城市中唯一GDP未过万亿元的成员,综合实力亟待提升。在新冠肺炎疫情常态化和全球不确定性加剧的倒逼中实现追赶超越,更离不开量的合理增长和质的稳步提升。

追赶超越是一场逆水行舟的长征。在全球经济衰退的前提下,追赶超越的西安已行舟中流,意味着全体西安人要以更强的远见、更大的努力,勇立涛头,弄潮时代。我们既要抓住西部大开发、共建“一带一路”等重大机遇,又要善于从眼前的危机和挑战中抢抓和创造机遇,不断发展新模式、新业态、新技术、新产品,把实体经济特别是制造业做实做强做优,奋力谱写西安新时代追赶超越的崭新篇章。

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